构建我国检察机关提起公益诉讼制度的建议论文
【第一章】公益诉讼相关概念
【第二章】检察机关提起公益诉讼的法理分析
【第三章】国外检察机关提起公诉制度借鉴
【第四章】构建我国检察机关提起公益诉讼制度的建议
【结语/参考文献】检察部门提起公诉法律机制完善研究结语与参考文献
一、构建我国检察机关提起公益诉讼制度的建议。
检察机关提起公益诉讼是当今的热点话题，如何设计出符合中国国情的检察机关提起公益诉讼制度是我们亟需解决的问题。笔者借鉴国外检察机关提起公益诉讼制度的内容，以及对国情和检察实践的一些做法，从检察机关提起公益诉讼应遵循的原则、诉前程序、诉讼程序设计等几个方面来构架一套有可行性的规则，以其对司法实践有帮助。
（一）检察机关提起公益诉讼应遵循的原则。
1、公益性原则。
就检察机关起诉条件而言适用于公益性原则，它是检察机关提起公益诉讼的基石。公益原则最大的优势是防止检察机关在公益诉讼这一领域滥用诉权，滥用司法资源。换言之就是检察机关要提起公益诉讼，必须要以实际损害公益为前提，判断案件是否是侵害公益应由法院来判断。司法自治是民事诉讼领域一个很重要的原则，在国内市场经济的高速发展过程中，国家对民事诉讼的干预也越来越明显，检察机关提起公益诉讼的目的是为了维护国家公共利益，但在私法自治的民事诉讼基础上，国家进行干预必须适度。就不特定多数人的利益受到侵犯时，检察机关才能提起公益诉讼。而通过保护特定人利益进行的诉讼，不属于提起检察机关提起公益诉讼的范畴。除此之外，在不涉及公共利益的案件，公民个人完全可以按照法律规定自己起诉，即是存在不愿起诉、不敢起诉、不能起诉、无人起诉的情况，检察机关也可以为公民个人提供法律援助或者是支持起诉，但不能代为起诉，否则就会造成公权力滥用，反而会侵犯他人的正当合法利益。
2、补充性原则。
这一原则反映在起诉顺位上，探讨的是检察机关在提起公益诉讼时能否成为第一顺位起诉人。在2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《办法》）中对检察机关民事公益诉讼和行政公益诉讼中对起诉顺位作了规定。如民事公益诉讼中在无适格主体或者适格主体未提起诉讼的情况下，检察机关可以提起公益诉讼；行政公益诉讼中公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系而无法提起诉讼的，检察机关可以提起行政公益诉讼。从理论层面上看，根据公共信托理论的概念，政府是公益代表（管理公共财产、管理社会公共事务）；公民个人也是公益的代表。检察机关是国家法律监督机关，它通过履行职能来实现监督职能，维护社会公共利益。但维护社会公共利益不能够等同于检察机关就是公益代表，检察机关只能是公益诉讼的代表人，而不能是公益代表，所谓无授权就无代表。只有个人和社会团体不起诉或者不愿起诉时，检察机关才能作为保护公益的司法底线进而向法院起诉。补充性原则并不意味着在发生公益侵害的案件后，检察机关只有等到无人起诉才能向法院提起诉讼。而是有更为适格的主体起诉时，检察机关不宜提起诉讼。这一原则也是为了防止检察机关过度关注公益诉讼，导致诉讼权滥用。
3、时效性原则。
检察机关作为国家的法律监督机关，其保护公益的手段不仅仅体现在提起诉讼上。比如检察机关可向行政机关建议其采取诉讼手段保护公益，也可以支持更专业、更具代表性的社会团体参与公益诉讼，还可以采用自侦手段对不作为或者乱作为的行政机关进行侦查，开展在公益领域中的职务犯罪侦查。综上所述，检察机关保护公益的手段多样，所以只有在其他手段穷尽、无效或者没有比公益诉讼效率好的时候，才可以选择向法院提起公益诉讼。时效性原则决定了公共利益能否得到有效救济，也决定了公共利益受损失能否减少，保护社会公益的效果是否令人满意。检察机关提起公益诉讼的效率有可能是最低的，有时候盲目选择提起公益诉讼会导致不能有效保护公益的目的。
（二）检察机关提起公益诉讼应处理好三种关系。
检察机关提起公益诉讼不仅能监督和制约行政机关的行政行为，还能保护国家利益和社会公益，改善生态环境和人民的生活环境。我国社会公益组织发展不完善，目前依靠社会组织提起公益诉讼的数量和质量上都不令人满意，社会公益组织提起公益诉讼有时也比较困难，很难发挥自身优势，我们就更要强调检察机关的作用。目前，检察机关提起公益诉讼还存在很多瓶颈，和有权提起公益诉讼的个人和社会组织不能有效形成“组合拳”保护公益。不过要让检察机关在公益诉讼中发光发热，我们还需要处理好以下三种关系：
1、在案源发现上处理好主动和被动的关系。
在检察机关提起公益诉讼试点期间所存在最大的问题就是很难发现此类公益诉讼的案件线索。现实生活中侵害公益事件比较多，证明此类线索是存在的。但检察机关尚未完善发现此类线索的机制，往往是很被动地接受侵犯公益的线索案件，属于“等米下锅”.正确处理好发现线索的主动和被动性决定了检察机关提起公益诉讼能否良性、有效发展的关键。检察机关提起公益诉讼和私益诉讼的另一个区别表现在启动机制上，检察机关能主动出击具有能动性，私益诉讼更多体现在被动的“不告不理”.就检察机关的受案的被动性导致有些地区公益诉讼很难开展。如果检察机关能有自己的“侦查”队伍，那么在受案线索上就能被动变主动，积极作为，广泛收集线索，促使潜在的损害公益的案件告破，很大程度上解决了检察机关案源少的问题1.
2、在结案方式上要处理好调解和判决的关系。
在民事诉讼中，最主要的两种结案方式是调解和判决。调解往往在司法办案中备受推崇，因为调解可以节省很多司法资源，也能使案件双方当事人在和平氛围中解决问题。那么在公益诉讼中是适用哪一种结案方式会更有效呢？笔者认为，在现阶段--公益诉讼刚起步的阶段，在处理公益诉讼的案件时更应该注重以法院判决为结案的方式。在公益诉讼领域，以调解的方式结案是对侵害公共利益的行为进行模糊处置，导致是非界限难定。以调解为解决方式很难为公益诉讼立法上的完善提供准确规则和借鉴，政府也和很难制定相关公共利益保护政策，公民个人很难把握其行为是否侵害公益，难形成行为预期和规则预期。最后，以调解为解决的公益诉讼案件，减弱了后续追责的力度，堵塞了后续救济的渠道，相对地软化了公益诉讼的权威。综上所述，在公益诉讼制度建设前期，我们更应该以判决的方式来结案。其有助于提升检察机关提起公益诉讼的权威性和公信力，对公益诉讼起到了示范效果。待公益诉讼制度完善后，我们更提倡以调解的方式来了解公益诉讼的案件。调解结案最大的优势在于时效性，有时为了防止公共利益受损害范围扩大，损失加深，涉及消费领域或者公共卫生领域的侵害事件发生时，有时往往会加大社会舆情，加深社会矛盾，这就需要以调解的方式来迅速解决公益侵害案件，更好的对公益损害结果进行救济。
3、处理好有权提起公益诉讼的社会团体、组织和检察机关的关系。
民事诉讼法中把民事公益诉权授予了“有关机关和组织”.法律所规定的机关最主要的是检察机关；法律规定的组织包括消费者保护协会（《消费者权益保护法》有规定）、中华环境保护协会（《环境保护法》有规定）等组织，但这类法律规定的组织在目前来说在我国数量很少。之前在检察机关提起公益诉讼的原则中有讲过，检察机关在有规定的社会组织和团体下起着最后保障的作用，防止滥用诉权。这里也强调必须由社会团体和社会组织先起诉，检察院可以支持他们起诉。这样既可以节省检察机关的司法资源，又可以发挥到社会团体和组织的作用。但现实情况是难依靠我国社会团体和组织来保护公益：一是这类组织少；二是这类组织缺少人力、物力、财力；三是这类组织有些名存实亡，不作为。截至2016年12月底，在试点地区，有法律规定的社会组织和团体提起公益诉讼案件22起，占比18.33%,检察机关督促或者支持社会团体或组织提起民事公益诉讼的有120件，从这看检察机关基本占主导作用。在试点地区内不具备相关资质的社会组织提起公益诉讼的案件多达55件，占比45.83%.从这项数据可以看出，有资格的社会团体反倒不如那没有资格的社会团体对公益保护那么“热心”,问题出在哪里，本文就不作研究。解决社会组织和团体对在公益诉讼当中的“懈怠”问题，关键在于加强和发挥检察机关的作用，检察机关应该以自身所具备的公权力为公益诉讼打开局面，待整个公益诉讼体制完善、成熟之后，其他社会团体和组织对公益诉讼就会有更好的适应感和代入感，进而在公益诉讼中发挥自己应有的作用。在有法律规定的组织或团体提起的公益诉讼中，我们要强调检察机关的监督职能，即检察机关要对这类公益诉讼全程参与监督，对社会团体和组织要支持起诉、督促起诉，制定和完善提起行政附带公益诉讼制度和刑事附带公益诉讼制度。处理上上诉关系，不仅能起到对公益诉讼的监督作用，还能强化对社会公益的公权力保障作用。
（三）推动和改进检察机关提起公益诉讼的诉前程序。
在十八届四中全会出台的《检察机关提起公益诉讼试点方案》中对检察机关民事公益诉讼和行政公益诉讼中都有诉前程序的规定，即：民事公益诉讼中规定“检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。”在行政公益诉讼中规定“检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。”26诉前程序是检察机关督促行政机关主动纠错，推动相关主体保护公益的柔性方式，在诉前程序解决问题，既节约了司法资源，又提高了问题解决的时效性。如之前提到的鹰潭盛发铜业公司非法处置危险废物一案，检察机关发出诉前检察建议，环保部门责令盛发铜业公司限期整改，将非法处置废物的厂房收回，清理了危险有害物质，采取措施防止污染的持续和扩大。诉前程序在其中发挥了重要作用，充分调动了其他主体适格保护公益的积极性，促进了行政机关纠正违法行为的主动性。
笔者对诉前检察建议程序的内容、提出时间、法律效力提出以下几点看法：
1、明确诉前检察建议程序的内容。
《办法》未对公益诉讼诉前检察建议的内容作明确规定，但根据检察院以往所发出的检察建议中我们就可以了解大概。首先，内容中必须要有公益损害的事实和基本情况说明。只有在公益受损的前提下，检察机关才能行使职权，所以在检察建议中应尽量把受损的情况写清楚，受损程度只要达到诉前程序的必要即可，不需要评估受损的具体程度。其次，应有检察机关在公益保护中的职权说明。如需要告知建议对象检察机关授权的依据、建议对象应承担的法律后果，二者不可或缺。诉前程序一般不具备强制力，建议对象往往不够重视，所以检察机关应做出必要的提醒，如不履行相应义务将可提起诉讼，如发现违法线索，应移交至自侦部门。最后，建议内容应具备一定的可行性和可操作性，不应该过于抽象和笼统，应包含具体的处理内容、处理标准和处理期限。明确具体标准是为了避免公益保护出现拖延等情况，《办法》中有规定检察建议处理期限为一个月，笔者认为该期限设置过短，且有些脱离实际，导致某些诉前检察建议达不到预期效果，应按照公益受损程度、受损性质、整改难度分别对待。
2、完善诉前检察建议证据收集和财产保全制度。
检察机关在发出诉前检察建议前的证据收集应做到什么程度，是否应实施财产保全都没有明确的规定。一般而言，检察机关应该在查明全部事实后再发出检察建议，这是最稳妥的做法，但有时要根据特殊的不同案件情况区别处理：比如公益受损已经是既定的事实，结果无法改变时，检察机关就应该尽量收集证据后发建议，以保证最终的诉讼结果；比如公益受损处于持续状态，且不及时收集证据，证据会灭失的情况下，检察机关应优先收集证据后提建议，以保证事后的追偿；再比如公益处于受损害中，且继续受损害将会带来更大的损失的前提下，检察机关掌握必要的证据下就应该及时发出检察建议，以避免公益受损范围加大、加深。
诉前检察建议不具备强制执行力，而且理论上有一个月的时间空档期。在这一个月的期限内，建议对象很可能会有转移财产的举动，给后期法院判决执行带来很大阻碍。检察机关在发出检察建议期间还不是公益诉讼的主体，还不能确定是否提出诉讼，所以无法向法院申请财产保全措施，但检察机关可以随时关注建议对象的财产状况，发现建议对象有转移财产的行为，可以建议对象采用明确不答复的建议，以至于检察机关可以及时进入诉讼程序而进行财产保全。
3、进一步明确诉前检察建议具备的法律效力。
首先，检察建议不具有排他效力。在司法实践中，公益损害的主体可能有多个，检察建议只发一份明显不合适，如依次发，可能会有很长的等待时间，这时就可以一同发出检察建议，并在检察建议中附带说明，如此做到的优势在于可以节约时间成本，让建议对象之间能形成合力，保护公益。建议对象也可以不采用检察建议的具体措施，而采用实际操作中更加有效的方式方法来处理公益问题，达到建议所提到的处理效果。
其次，诉前检察建议没有确定力。表现在检察机关的建议内容有时会不完全准确，由于专业知识和专业人员的缺乏，检察机关针对所查的公益损害的事实和建议的合理性负责，并不需要得到必然地准确结论。所以建议对象在开展救济工作的时候并不一定以检察建议为蓝本，应以建议的线索为准自行开展调查和处理事宜。检察机关发出检察建议并不必然会提起诉讼，如建议对象没有采纳建议，但停止了侵害，或者高检院对于层报内容不批准，或者检察机关认为侵害结果不明显，都可导致不提起诉讼的情况。
最后，诉前检察建议没有证明力。检察建议不等同于生效的判决书或者调解书，它是不能作为证据使用或者后期执法的依据。检察建议也不必然认定建议对象存在不履职或者违法的行为，其他的个人或者组织不能以检察建议为依据主张权利。
（四）进一步完善检察机关提起公益诉讼的诉讼程序。
案件线索经过了诉前检察建议程序，建议对象不按照建议内容进行整改或者明确不整改，检察机关就可以依法提起公益诉讼。《办法》中对检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的诉讼程序作了初步的设计。
1、扩大检察机关提起公益诉讼的管辖范围。
《办法》中对检察院提起公益诉讼的管辖作了明确的规定：人民检察院提起民事公益诉讼的案件，一般由侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市（分、州）人民检察院管辖。有管辖权的人民检察院由于特殊原因，不能行使管辖权的，应当由上级人民检察院指定本区域其他试点地区人民检察院管辖。上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级人民检察院管辖的`案件。下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。有管辖权的人民检察院认为有必要将本院管辖的民事公益诉讼案件交下级人民检察院办理的，应当报请其上一级人民检察院批准。由规定可以看出，高检院提起公益诉讼管辖权授予了市级院，县级检察机关没有管辖权限。在改革初的试点期，由市级院担任公益诉讼主体有其优势。长此以往，会导致市级院的诉讼压力过重，还会打击基层院的办案积极性，不利于检察资源纵向发展，也不利于对公共利益的保护。笔者认为，公益侵害范围不大、涉案金额小或者仅仅是发生在县乡一级的公益损害案件，可以由县级院提起诉讼。有些公益诉讼案件特点呈现范围广、影响大，比如“三鹿奶粉”案件，跨省的环境污染案件，其管辖权应该明确。比如跨省的环境污染案件可以由高检院制定省级检察院提起诉讼，影响大、舆论压力大的案件可以由被告住所地的省级检察院提起诉讼为宜。
2、增加检察机关提起公益诉讼的起诉方式。
《办法》中第一条规定，检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或适格主体不提起诉讼的情况下，可以提起民事公益诉讼。第二十八条规定，行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，检察机关可以向人民法院提起行政公益诉讼。综上，检察机关提起公益诉讼是最后的解决方式，只是单纯以公益诉讼人的身份参与到公益诉讼中，比起英美德法等国检察机关提起公益诉讼的方式都显得单一化。一般来说，公益诉讼的方式既不能单一化，也不能多样化。单一化限制了公益诉讼的发展，多样化导致理不清头绪，在实践中带来不必要的麻烦，司法资源浪费。所以如何确定起诉类型，要立足案件本身，因地制宜地制定。
笔者认为我们可以借鉴英国和巴西检察机关的提起公益诉讼的做法，在公民或社会公益组织提起的公益诉讼中，检察机关可以参与其中共同起诉。这种情况针对的是受损害特定个人，受侵害个人寻求检察机关帮助，在提交申请救济之后，检察机关可以根据现实情况一并提起公益诉讼，一起作为诉讼原告。在共同起诉的前提下，检察机关与受损害个人虽然在诉求上有所不同，个人更侧重于损害赔偿方面（经济赔偿），检察机关侧重于对公益利益的保护与救济。虽诉求不同，但不影响诉讼结果。作为共同原告能够减少浪费司法资源，缩短法院审理期限，更好地保障公共利益。
3、建立检察机关提起公益诉讼案件调解制度。
检察机关提起公益诉讼的目的就是为了保护公益。诉讼是成本较大的一种解决方式，而调解是相对来说节约司法成本的一种方式。笔者之前也探讨过检察机关提起公益诉讼案件在开展前期，法院应尽量使用判决方式结案，但不能忽略调解解决问题的方式，调解也可以实现对行政行为的监督。但我们不能为了调解而调解，而应该注重在实体和程序上把关和审查，避免把公益诉讼当成讨价还价的场所。我们应该认清，检察机关提起公益诉讼与其他民事诉讼上有一定的区别，所以调解制度不能引用至公益诉讼的全部案件。如超越职权的行政行为就不适用用调解制度，行政机关超越职权的原因是其在某些方面不具备处分权，这类案件只能通过法院判决来结案。调解程序可以通过法院依职权启动，可以通过检察院依申请启动。从司法实践来看，笔者认为调解制度适用于一审程序，而不适用二审或者再审程序中。一审中，在双方自愿、公平、工作的前提下适用调解能化解矛盾，促进社会和谐。案件进入到二审或者再审程序，证明双方当事人在是否侵害公共利益、解决方法上的争议较大，应以判决作为检察机关提起公益诉讼案件的主要解决方式。
4、明确检察机关提起公益诉讼案件被告不具备反诉权。
检察机关提起的公益诉讼中，被告是否有反诉权一直存在着争议，也是比较细微的问题。有的学者反对检察机关提起公益诉讼的理由就是被告不能反诉；有的学者支持检察机关应有公益诉讼权，同时被告的反诉权也应保留。上述两种观点完全混淆了权利行使的关系，好比将“行为能力”和“权利能力”混为一谈。反诉权是指本诉的被告以本诉原告为被告，向受诉法院提出的与本诉有牵连的独立的反请求，这是民事诉讼法上对反诉的定义，检察机关并未剥夺被告的反诉权。在检察机关直接提起的公益诉讼案件中，检察机关代表的是公共利益，与案件本身不存在利害关系，所以不是反诉对象，这也就解释为什么在检察机关提起的公益诉讼中被告无法提起反诉的原因了。
5、举证责任。
检察机关提起公益诉讼，并不改变行政机关在诉讼中的举证责任。但由于检察机关本身掌握了公共利益受到侵害的证据，而且也有一定的调查核实权力和证明能力，因此，检察机关在公益诉讼中，通常会积极承担推进说明的证明责任。为完善环境公益诉讼举证责任分配进行探索。即在现行举证责任倒置规则不能满足充分举证要求的情况下，探索新的途径和方法，完善环境公益诉讼举证责任分配规则，促使举证双方的举证功能得到充分发挥，帮助还原案件核心事实，促成案件的合理审判。
化解举证责任方面的难题，应该坚持举证责任倒置规则的立场和出发点，从各方面完善举证责任方法，通过丰富证据种类、运用基本事实推定以及发挥支持起诉功能使环境公益诉讼证据提供途径多元化。在保障诉讼两造实质公平的前提下，完善举证责任机制，使双方积极履行提供证据的责任，形成证据互动，丰富的证据让法官有更多断案依据，让案件事实更加明晰，从而推动我国环境公益诉讼司法实践。
6、增强检察机关提起公益诉讼的执行力，建立执行监督体系。
诉讼程序最后阶段是执行，案件最终能否解决矛盾的关键在于判决后是否能执行、执行是否到位。因为诉讼是最后的救济途径，如果案件在胜诉后的执行效果不好，会打击当事人对司法制度的信心，严重影响司法权威。公益诉讼亦是如此，为了保护社会公益，取得良好的社会效果，检察机关提起公益诉讼的执行更应该“变现”:首先，与判决息息相关的个人、组织属于执行监督者的行列，因为结果与自身利益挂钩，所以这类群体也是最负责任的监督者；其次，检察机关作为诉讼原告的另一身份是国家监督机关，当然是公益诉讼的监督者，也是最具保障力的监督者；最后，法院可以把监督的责任委托或赋予第三方组织，由他们负责对判决执行的监督，其监督费用由法院承担，法院同时要负责审查第三方组织的资金使用情况和监督情况。法院放权第三方组织来监督执行有例可查。
2011年发生在贵州好一多乳业股份有限公司环境污染一案，法院在该案的执行阶段，委托贵阳公众环境教育中心进行执行监督，起到了示范作用，取得很好的社会效果和法律效果。同样道理，检察机关提起公益诉讼的其他领域也可以使用该做法，让更多的人参与到公益诉讼中，提高全民保护公共利益的意识。
（五）三大责任追究机制的衔接问题。
无论是刑事附带民事公益诉讼还是行政公益诉讼附带民事公益诉讼，核心的问题还是行政责任、民事责任和刑事责任三种违法构成与可罚性标准的衔接。
1、 民事责任与行政责任追究机制的衔接问题。
试点期间，检察行政公益诉讼的诉讼请求仅限于提起撤销之诉、履行之诉和确认之诉，特别是撤销判决和确认判决一旦做出，容易引发判决结果不具有执行性的争议。而在环境领域，行政责任与民事责任之间通常有因果关系或是互为先决性因素。因此，如果存在环境民事侵权的情况下，一般也存在行政侵权，检察机关可以一并提起行政公益诉讼附带民事公益诉讼，一方面可以纠正行政机关的违法行为，另一方面可以通过一并提起民事公益诉讼解决民事损害赔偿问题，从而更加全面彻底地保护公益。如吉林省长白山市检察院诉长白山市江源区卫生和计划生育局及江源县中医院行政附带民事公益诉讼案，作为全国首例行政公益诉讼附带民事公益诉讼案起到了很好的示范效应，但在实践中要普遍适用还需完善相关理论与制度。
2、民事责任与刑事责任追究机制的衔接问题。
检察机关提起民事公益诉讼和刑事附带民事诉讼在提起诉讼的范围上也存在着交叉重叠的部分。如《刑事诉讼法》第99条第2款规定“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”但由于国家财产与国家利益的内涵与外延并不一致，因此不能归入刑事附带民事诉讼范围的利益损害，可以单独提起民事公益诉讼。鉴于民事侵权证明责任重，证据标准要求高，试点期间的检察民事公益诉讼案件线索多是经过刑事处理后移送而来的，或者在刑事处理过程中民行检察部门的工作人员就跟进监督，借用刑事侦查手段收集和固定证据。这种变通做法一方面是囿于《试点方案》中并没有规定专门的调查手段，不利于检察机关收集证据；另一方面也是环境侵权行为的因果关系推定非常复杂，不借用法定侦查手段或者鉴定手段，很难确定侵权责任与因果关系。为了避免这种变通做法的尴尬，建议立法机关对《刑事诉讼法》第99条第2款做扩大性解释，将检察民事公益诉讼的范围纳入刑事附带民事诉讼保护领域。
3、行政责任与刑事责任追究机制的衔接问题。
行政责任与刑事责任追究机制的衔接问题一直是学术界和实务界比较关注的问题。在行政公益诉讼试点过程中，这个问题与行政机关是否履行职责的认定标准紧密相关。实践中，通常是检察机关发现行政机关没有履行职责，发出诉前检察建议督促其履职，行政机关就直接将侵权人移送给司法机关，回复检察机关已经履行了职责。这种“一送了之”现象的根源并非完全是行政机关选择性执法的结果，还涉及立法与执行层面存在的种种弊端。立法层面的问题表现为法律直接将行政执法与刑事司法的领域进行了泾渭分明的划分。
其次，我国关于行政执法与刑事司法的衔接缺乏明确的立法规范或者现有的立法规范过于原则。立法中关于两法衔接最常用的表述是“构成犯罪的，依法追究刑事责任”或者“尚不构成犯罪，依法应给予……处罚，依据……进行处罚”.实践中两法衔接的情形远比这两句话要复杂得多，这就给行政机关留下了宽广的选择性执法空间。针对行政机关以罚代刑的问题，已经有许多规范性文件进行了专门规范，但是这些规范性文件通常由两办制定或者几个部委联合制定。这些文件总体上均侧重于构建行政执法机关向刑事执法部门移送案件的单向机制，而未关注到双向移交机制的建构问题。由于我国《刑法》对污染环境等定罪标准过高，因此不构成犯罪或者已经追究犯罪仍需行政机关履行监管职责的情形很多。在解决该问题应考虑刑事制裁与行政处罚的侧重点不同、手段不同，功能不同来完善相关理论制度。
【构建我国检察机关提起公益诉讼制度的建议论文】
提起校园，我们眼前就会浮现出一幕幕纯真又美好的画面。但是，校园欺凌和暴力成为了校园金色阳光里一抹令人忧虑的阴影。这就是老师让我们看的『预防校园欺凌』宣传片的主题。
宣传片首先介绍了一个典型的校园暴力的案例：2013年12月1日，山东一名14岁少年扈强，和同学产生了矛盾，最后竟持刀捅死了那位同学。被捕时他说：“我想弄死他，反正我才14岁，法律又不会拿我怎样。”，扈强因为没有法律意识，认为自己未成年，法律不会判他的刑，而捅死了自己的同学。虽然国家保护未成年人合法权利，但法律面前人人平等，只有严惩违法者，社会才会公平。因此，扈强受到了法律的严厉惩罚。
随后，宣传片又介绍了很多防止关于校园欺凌和暴力的知识，如：校园欺凌和暴力的分类、主要引起的原因和预防措施等等。
在我们的校园里，虽然没有『预防校园欺凌』影片讲述的案例那样典型，但类似的事还是时有发生的，如：有的同学要其他同学给他作业进行抄袭，不同意就打人家；有的一言不和就动手打人……通过对影片的观看，大家都受到了一次深刻的教育。
我感到：校园应是最阳光、最安全的地方。校园欺凌和暴力频发，不仅伤害未成年人身心健康，也冲击社会道德底线。我们应当多措并举，特别要加强对学生的法制教育，坚决遏制漠视人的尊严与生命的行为。
我向大家呼吁：预防校园斯凌，从我做起，让我们的校园成为一个和谐、美丽的大家庭。
提起林清玄这一个名字，相信很多人都会觉得很熟悉吧？没错，他就是台湾当代作家、散文家。而且林清玄先生还是台湾地区作家中最高产的一位，也是获得各类文学奖最多的一位，被荣誉为"当代散文八大作家"之一。林清玄一生著作无数，他的一些作品还被入选为人教版语文教材，深受广大师生的喜爱。今天，我有幸读到了他的作品——《桃花心木》，读完之后，我感受颇深，受到了很大的启发和教育。
《桃花心木》是作者林清玄先生写的一篇散文，作者亲眼目睹种树人种桃花心目的过程，作者先是拿“仅及膝盖的树苗”与“树形优美”“高大笔直”的桃花心木作比较，再是写出了种树人浇水的时间不固体、浇水的量不固定以及桃花心木的树苗有时会莫名其妙地枯萎了，种树人会拿向棵树苗来补种，作者对这些感到奇怪，从而询问了种树人，从种树人的口中得到了答案，作者的心结最终得到了释怀，最后由种树想到了育人：人也一样，在不确定中生活的人能比较经得起生活的考验，会锻炼出一颗独立自主的心。在不确定中，就能学会把很少的养分转化为巨大的能量，努力生长。
读了《桃花心木》这一篇课文，我想到了很多很多，桃花心木要养成百年大树，不仅要靠种树人给它浇水，更重要的是要靠自己拼命扎根，如果树苗一味地依赖种树人，那么一遇到狂风暴雨的天气就会被连根拔起。其实，就像作者林清玄先生所说，人也跟树苗一样，人的一生中总会碰到这样的挫折或者那样的困难，如果我们没有自主、自立、自强的能力，那么我们就被困难打倒。所以，我们从小就要学会自己的事情自己做，我们要培养自己独立自主的能力，以后才能像桃花心木一样，成为真正的“百年大树”。我想到了著名的音乐家贝多芬，他在声名如日中天的时候，双耳失聋了，但他没有放弃自己，相反之是更加努力练习弹奏，写了更加优美的作品。他也因此赢得了世人的尊敬。还有张海迪，她虽然双腿瘫痪了，但是她并没有向命运低头，而是努力奋斗，写出了一篇又一篇不朽的著作。贝多芬、张海迪的事例也告诉了我们独立自主、自强不自息是多么的重要啊！让我们从小做起，让我们从现在做起，锻炼出一颗独立自主的心，做一个自强不息的人吧！
提起安徒生这一个名字，我相信很多人都会感到会熟悉，不错，安徒生，他就是丹麦19世纪的童话作家，他的童话作品被翻译为150多种语言，在全球出版。他被誉为“世界儿童文学的太阳”，被称赞为“给全欧洲的一代孩子带来了欢乐”。很多人，无论是大人还是小孩都很喜欢看他写的童话故事，我也不例外。而我最喜欢的则是他的代表作之一——《卖火柴的小女孩》。
《卖火柴的小女孩》这一篇课文，被收录在人教版语文课文教材里面，当时读这一篇课文的时候，我只是觉得文中这一个小女孩真的好可怜，那么冷的天还要光着头、赤着脚出去卖火柴，甚至那还是在一个大年夜的晚上，火柴卖不出去，她还不敢回家，要在大街上挨冷挨饿，世界上没有人关心她，只有她的奶奶关心她，但是奶奶已经去世了，她只有通过幻想才能看到温暖的火炉、肥美的烤鹅、美丽的圣诞树和慈爱的奶奶。
大年夜，本来应该是合家欢乐、喜气洋洋的时候。大年夜，本来应该是欢乐祥和、幸福快乐的时候。但是文中的小女孩却是如此悲惨，她没有快乐、没有幸福，她只有饥饿、寒冷和孤独。她想要的一切一切都只有通过幻想才能得到，最后她竟然冻死在街头上，她是那么的可怜、她的命运是那么悲惨。在她的身上，我仿佛看到了当时那个资本主义社会，穷人的悲惨命运。这个卖火柴的小女孩是当时那个社会千千万万穷人的写照。我不由得感叹，资本主义社会实在是太黑暗、太残酷了。我也为自己生活在如今这个社会主义社会里而感到骄傲。现在，我们的生活是多么幸福、多么温暖呀。我们吃得饱、喝得好、住得更好。我们更应该努力学习，奋发向上，做一个有知识、有文化的人，将来为我们的伟大祖国做出我们毕生的贡献。
每每闲谈中，提起童年，我的心就犹如那奔腾的小溪，忽然泛起了一朵朵浪花。
“外婆，我好想你！”我的鼻子一酸，往事又随着泪水涌来。记得那是三岁时，父母要外出打工，把我交给了外婆。我大哭大闹，想要爸爸妈妈，外婆就带我出去，去田野散步。每到那时说着也奇怪我竟不哭了，就这么跟着外婆，像个小羊羔似的跟着外婆。
每到夏天，外婆都会抱着我到院子里乘凉。我们坐在树下，听外婆讲那些神秘的往事，每次我都会央求外婆，再讲一个，再讲一个吧。而外婆总是和蔼的看着我，清了清嗓子，又开始接着讲。
外婆上山总会带着我，我也会帮外婆干事，往往只是弄巧成拙。外婆教我拔葱，结果我稀里糊涂地拔了一堆草，让外婆哭笑不得。那时的我认为外婆永远的陪在我身边，只是没想到那件事发生的那么突然。
我四岁那年，外婆被查出病，从此卧床不起。那时我每天都跑到外婆的床边，一遍又一遍地问：“外婆，你什么时候给我讲故事呢？什么时候我们一起再去山上玩？外婆，你快点好起来呀！”外公就在我的身边，不说一句话，默默地抽着烟，一口接着一口。外婆也不回答我，就静静地看着我，充满怜爱地看着我……
我以为外婆马上就能好起来，又能给我讲故事，陪我去山玩。而大人们也是这样安慰我，可谁又想到外婆还是早早地去了……我至今还记得外婆临走时看我的眼神，那么怜爱有那么不舍，而我只是默默地站在一旁，摸着她的白发……
外婆，你在天堂过得还好吗？你现在是否快乐呢？外婆辛苦了一辈子，把三个孩子拉扯大，她的一生是那么苦！
窗外的月亮又圆又亮，仿佛外婆的眼睛，慈祥地望着我，望着我……
提起“暖男”，相信很多人都会嗤之以鼻。但是在我的学习生活中，却的的确确有这样一位暖男，而他却只是一个很不起眼的男生。
下了第4节课，同学们立刻作鸟兽散，如离弦之箭般奔向食堂。而我却因为有事很晚才到达食堂。看着表，距下一节课只剩十五分钟了，只能买点便利食品边走边吃了。很快，旁边的大鸡排就把我的魂勾了去。鲜嫩飘香，刚炸好的盐酥鸡发出的肉香，简直让人欲罢不能。我毫不犹豫地选择了它。
队伍长长的，排了好久才轮到我。“阿姨，我要一份盐酥鸡！”阿姨抄着硕大的锅铲，一下子铲进鸡块堆里，又一下拔了出来，丰满的鸡块在空中划着有没得曲线。我垂涎欲滴，似乎已经尝到了那一颗颗饱满Q弹的鸡块，嘴里发出了那愉悦的“咂咂”声……
最先将我拉回现实的，是刷卡器的“嘀嘀嘀嘀”声。血红的数字提醒着我，余额不足。旁边的人，买饭阿姨都用异样的眼光看着我，气氛尴尬到了极点，我只能羞愧地默默离开。
这是，另一个人把卡贴上了那只刷卡器，并且将那份鸡块放在了我的手里，然后走掉了。我惊愕地站在那里，似乎发生了十分不可思议的事情。的确，刚才那个人不就是大家口中的“大木头”“老头子”吗？他十分瘦，又十分高，脖子更是长的要命，乍一看像只大猩猩。关于他的性格，其他同学更是说他“事不关己，高高挂起”，不光对人极少说话，平日都是在学习，对其他事情总是不闻不问。这样的一个书呆子，大家都对他敬而远之。今天，我却看到了他不同的一面。原来，他冷漠的外表下，还藏着一颗炽热的心。
少顷，我明白了。暖男就是那一份包容，那一份体贴，和那一份异于常人的温暖。此时，那份鸡块仍散发着热量和那独有的香气。
提起我的好朋友，那可是无人不知，无人不晓。让他闻名于全班的不是出类拔萃的成绩，也不是颠倒众生的长相，而是他的“三绝”。
第一绝：爱心大使
在班上，如果有同学遇到困难或需要帮助时，最积极现身的一定是他。体育课上一位同学不小心摔一跤，这下可糟了，膝盖擦破了皮，走路还一瘸一拐的，怎么办？同学们都傻眼了，突然人群中蹦出一个身影，以飞一般的速度直冲卫生室，取来应急药品。大家还没回过神来，他又小心翼翼的帮受伤同学敷好了伤口。他总是在你最需帮助时，“空降”在你身边，令你如沐春风。
第二绝：积木大师
这一点，我深有体会。如果你买了拼装玩具，运气好又遇上他，那么，他会立马飞奔过来，三下五除二地帮你拼完，你就一边凉快去吧！不一会儿，他又会突发奇想，拆得七零八落，再改头换面，望着面目皆非的拼装玩具，你便只能欲哭无泪了。昨天中午，我一不留神，他就把我花了1小时37分11秒才拼成的“楷昕号”战船给拆了，真是“哑巴吃黄莲一一有苦说不出”啊！
第三绝：资深吼神
在数学课堂上，老师如果出一道题，下面会秒变安静，紧接着是小雨般的“沙沙”声。这是“暴风雨前的宁静”，果不其然，不一会儿“吼神”们便不约而同地“吼”了起来。报答案声，议论声混成一片。这还不足为奇，嘈杂声中，一阵不亚于非洲狮吼的声音传来，不用说，又是他在畅谈高见了。如果让他来当体育委员，肯定游刃有余。
这就是我“人见人爱、花见花见、车见爆胎”的好朋友。哦！忘告诉你们了，他就是一一李冠宇。如果你也想见识一下他的三绝，赶紧来我们五三班做客吧！
一直以来，提起妈妈二字，就让人不由自主地联想到，洗衣、做饭、看孩子等这些看似简单，其实即繁琐又累人的事，每天都重复一样的事，枯燥死了，可妈妈每天醒来，就脚不沾地的忙个没完。
首先就是考虑买什么菜，菜买好了还要一样一样地做。吃完了饭，风雨不误的到学校接送上下学，妈妈回家后，要把余下的事做完，像洗碗、打扫房间、擦地。一年365天，天天如此，从未间断过，你说烦不烦啊？到了上班时间，又忙三火四的去上班。这还是在没有其它的意外的情况下就忙成这样，假如我发生发烧感冒……
那次感冒挺严重的，高烧39度，白天不算，晚上打针每天到11点多，妈妈几天没合眼，在医院又是测体温、拿药递水、交费挂号、上楼下楼，足足折腾七、八天，我的病才好。一旦有个刮风下雨，妈妈再给我送衣、送伞，就忙的更加不可开交了。有一天我突然想到，如果有一天家里没有了妈妈，那又该是一个什么样的情景？更让我记忆犹新的是那一次，爸爸有病躺在医院里，你又要照顾爸爸，又要照顾我的生活，医院和家里，一天下来不知道要来回跑多少趟，等爸爸的病好了，你也瘦了好几斤。
妈妈所做的一切，我看在眼里，记在心上，在此说一声：“妈妈，您辛苦了，这个家里有你，真好！”
二道甸子镇中心小学：宫苒
提起交警，他们认真工作的背影一定让我们肃然起敬。在我们学校门口，每天清晨，都能看到他们忙碌的身影。
你看，他们个个头戴大盖帽，身着荧光黄色的警服，左肩别着对讲机，手上戴着一双雪白的手套，一副威风凛凛的样子。他们每天准时坚守在岗位上，从不间断，人们尊称他们为“马路天使”。
那是一个酷暑难耐的夏日，我站在红绿灯旁焦急地等待着。天气越来越热，交警叔叔额头上一颗颗都打得汗珠不停地往下淌也顾不得擦一下，脸晒得通红，背上湿了一大片。“哔哔”，几声急促的车鸣声，打断了交警叔叔的思绪。原来，有位小朋友趁他不注意正快速穿过马路！她先是怔了怔，指挥秩序的双手停在半空中，嘴微微张开，像是听到了什么不可思议的事。说时迟那时快，交警叔叔把双手一挥，冲到马路上，一把拽住了小朋友的衣角，将他扯到自己身边，面包车和他们擦肩而过。交警叔叔语重心长地说：“小朋友，再着急也不能拿自己的生命开玩笑哇！”那位同学惭愧地低下了头。在叔叔的指挥下，我们整齐地走进了学校。
正是他们辛勤工作的身影，让我们倍感幸福。致敬：可爱的“马路天使”！
提起“时间行者”，你会想起什么？也许他是一位整日坐在钟表店中，沉默寡言的老人；又或者他是一位用生命与时间赛跑的热血青年。而我们的时间行者，又是怎样的呢？
“时间行者”必然与时间有着莫大的联系，不错，在我班，他就扮演了“闹钟”这样一个角色，因为一些不知明的原因，我们班的上课铃声十分小，近乎到了听不见的程度。于是便给我这样的“不法分子”可乘之机，一日课间，我正滔滔不绝地与同桌诉说着我的见闻：“知道历史上闻名的‘日不落帝国’是哪个吗？日本？ＮＯ，ＮＯ，ＮＯ，虽然日本占个‘日’字，又是个帝国，但他们压根儿没啥关系，我告诉你噢……”我正准备彰显一个自己的“学识渊博”，突然觉得有一支笔正戳着我的脊梁骨，转过身，却见那“行者”提了提鼻梁上的眼睛，紧接翻过他戴着手表的那只手腕，另一只手伸出一根指头，狠狠地敲击着表面，我一瞧，不好！已经上课了！连忙对全班大吼一声“安静”，又向“行者”点点头，打了个感谢的手势。
这样的情景在我班已司空见惯，隔三岔五便会发生类似的“事故问题”，是啊，正值青春年少，我们都玩心太重，而“时间行者”则会在我们“乐不思蜀”的时候及时站出来，将我们重新“引归正途”。
钟表店中的老人似乎永远有修不完的机械表，而我们的“时间行者”也似乎总有修不完的修正带。不得不说，时间行者在修理方面有着得天独厚的本领。他对新鲜的事物总抱有好奇心态，因此对事物也有着深入的了解。早在多年前，时间行者已将修正带的内部构造摸得一清二楚，使用起来如鱼得水，修理起来更是不在话下！对于我们这种只会用不会修，且破坏力极强的“菜鸟”来讲，时间行者就是我们的救星，每当我们的修正带有破损情况，都会不约而同地送至行者处，而他呢？则不会来人是男是女，跟他有没有过节，关系好不好，一律照修不误！对于我们的信任，行者从未使我们失望过，往往前脚送去，后脚不超过两分钟便完好无损地送了回来，两年以来，无一例外。
时间行者，他在我们班是个饱受争议的人，正如“时间”本身这个词一样，大家或感激他的慷慨馈赠，或埋怨他的严厉苛待，可正是这样的时间行者，鞭策着我们，让我们在成长的道路上永不停息。
感谢你，时间行者——管宏欣，感谢你，让我们这青春的岁月里，遇见更好的自己。