汉元年（前206），项羽入关后，派人向楚怀王报告并请示封王事情。怀王坚持过去的盟约：“率先进入并平定关中的为王”，任命刘邦统治关中。项羽对此气愤不已，于是名义上仍尊奉楚怀王为义帝，让他仍旧居住在盱眙（今江苏盱眙东北）。二月，项羽自立为西楚霸王，掌管梁、楚地方9郡，设都彭城（今江苏徐州），并分封了18个诸侯王。 项羽本来不想让刘邦为关中王，又担心违反背约之名，于是与范增策划说：“巴、蜀地方道路险峻，秦朝被流放的人都居住蜀地，而且巴、蜀两地也地处关中。”因此封刘邦为汉王，统治巴、蜀、汉中等地，设都南郑（今陕西汉中）。并将关中一分为三，分封给秦朝的3个降将，借以阻挡汉王东向的通道：章邯为雍王，掌管咸阳以西，设都废丘（今陕西兴平东南）；司马欣为塞王，掌管咸阳以东、黄河以西，设都栎阳（今陕西临潼东北）；董翳为翟王，掌管上郡，设都高奴（今陕西延安东北）。